向存量要增量，“以畝產(chǎn)論英雄”

盤活低效用地，南京探索新方案

“硅巷”未來城集工作、餐飲、休閑于一體，滿足創(chuàng)客們的各種需求。

本報記者 姚強 孫中元 攝

南報網(wǎng)訊 土地是生產(chǎn)生活最基礎(chǔ)的要素，也是城市發(fā)展最重要的資源。當前，南京國土開發(fā)強度已經(jīng)逼近警戒線，但同時又存在大量土地資源被粗放利用、低效利用的情況。因此，盤活城鎮(zhèn)低效土地資源，“向存量要增量”，越來越成為打破城市發(fā)展資源瓶頸、推動城市發(fā)展由外延擴張向內(nèi)涵提升的關(guān)鍵舉措。

近日，南京市委市政府研究出臺《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作實施意見(試行)》，進一步放寬低效用地再開發(fā)政策限制，從范圍模式、工作程序、用地政策、激勵措施、保障機制等方面對低效用地再開發(fā)工作進行全面優(yōu)化，以鼓勵和引導全市上下形成集約用地、節(jié)約用地和“以畝產(chǎn)論英雄”的鮮明導向，將對提高土地資源配置效率和產(chǎn)出效益產(chǎn)生重要而深遠的影響。

南京國土面積本就狹小，用地約束不斷趨緊

雖然在蘇南來看，南京的土地資源和開發(fā)強度都不算最緊張，特別是江北新區(qū)和紫東地區(qū)的建設(shè)發(fā)展，都為城市未來發(fā)展開辟了廣闊空間，但總體來看，我市土地資源約束仍呈不斷趨緊的態(tài)勢。

南京國土面積僅為6587平方公里，在省會城市和副省級城市中分別處于倒數(shù)第二、第三位，同時，南京地處寧鎮(zhèn)揚山地，低山、丘陵、崗地約占全市總面積的60.8%，水域達11%以上，全市可供連片開發(fā)建設(shè)的土地十分有限。

我市的土地開發(fā)強度已達到29.4%，逼近33%的國際公認警戒線，高于全省2020年22%的平均開發(fā)強度上限。特別是在國家實施建設(shè)用地總量和強度“雙控”、嚴控東部地區(qū)新增用地的形勢下，全市2020年建設(shè)用地規(guī)模要控制在1936平方公里，建設(shè)用地空間異常緊張，部分行政區(qū)的用地指標已經(jīng)不能滿足2020年前的發(fā)展需求。未來，南京的城市規(guī)劃還將嚴格限定建設(shè)用地規(guī)模，建設(shè)用地空間不足的矛盾將更加突出。

在這樣的背景下，低效用地再開發(fā)成為踐行新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展的必然之舉。近年來，我國加快推進低效用地再開發(fā)試點工作，我市于2013年被原國土資源部確定為首批城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點城市。

低效土地成因多樣，再開發(fā)利用困難重重

城市低效用地即利用率低的城市土地，是指土地的用途、投資的強度、土地容積率、建筑物密度、土地產(chǎn)出效益以及人均用地標準等無法滿足相關(guān)要求，還可以進行調(diào)整利用的城市建設(shè)用地。

從具體操作層面，低效用地主要包括國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地，“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地，土地利用強度、土地產(chǎn)出率等指標較低的產(chǎn)業(yè)用地，廢棄露采礦山用地，布局散亂、設(shè)施落后、規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)及其他利用效率較低的土地。

2013年以來，我市共完成了317宗共11.29平方公里低效用地的供地手續(xù)，實施了一些低效土地再開發(fā)案例，積累了一些經(jīng)驗。

江寧區(qū)天元東路1068號地塊，原是一家半停產(chǎn)的汽車企業(yè)生產(chǎn)廠房，有約460畝土地長期閑置。通過低效用地再開發(fā)，這里成功嫁接了總投資60億元的上汽大通南京分公司整車生產(chǎn)、零部件及物流配套設(shè)施項目，達產(chǎn)后銷售收入可達260億元，土地利用效率得到極大提升。

太平南路上的九龍大廈有一半樓層十多年來一直閑置，另一半經(jīng)營慘淡，勉強維持，幾乎不產(chǎn)生稅收。2016下半年起，秦淮區(qū)引入社會資本，打造特色商業(yè)廣場和金融科技產(chǎn)業(yè)園，實現(xiàn)了向高品質(zhì)商業(yè)樓宇的功能轉(zhuǎn)型，整體效益提升幾十倍。

但從全市面上來看，低效用地再開發(fā)仍然面臨低效產(chǎn)業(yè)用地升級難、再開發(fā)土地成本過高、審批程序周期過長等問題。特別是在實施過程中還存在一些障礙：一是沒有建立合理的再開發(fā)收益分配體系，原土地使用權(quán)人、土地再開發(fā)人、政府三方的利益分配較難平衡;二是目前對低效用地沒有強制退出機制，擁有土地使用權(quán)證的低效“僵尸”企業(yè)，無法從法律上硬性要求其進行再開發(fā)。

去年市委常委會集體調(diào)研各板塊工作時，多個區(qū)對低效用地再開發(fā)實施過程中存在的限制提出了優(yōu)化要求。對此，市委常委會要求市相關(guān)部門進行研究，對原有政策進行修改完善。近期，經(jīng)過緊張的調(diào)研、起草、修改、完善，市規(guī)劃和自然資源局牽頭起草的《意見》獲得市委常委會審議通過。

鼓勵多種再開發(fā)模式，調(diào)動利益主體積極性

市規(guī)劃和自然資源局副局長馮雪漁介紹，本次出臺的《意見》在政策上有重要變化，在開發(fā)模式上作了拓展和創(chuàng)新，對一些以往政策上不明確的地方進行了明確，對一些特定情形的低效土地的開發(fā)主體、開發(fā)方式都作了放寬。

《意見》提出，通過老城嬗變、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市創(chuàng)新、連片開發(fā)等形式多樣的開發(fā)模式，采取收購儲備、實施流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、“退二進三”、增容技改等再開發(fā)方式，調(diào)動各類開發(fā)主體的積極性，實現(xiàn)利益共享、多方共贏。

——鼓勵聯(lián)合開發(fā)，推動城市更新

經(jīng)驗顯示，多個利益主體的低效樓宇，再利用難度往往較大，缺乏政策依據(jù)是一個關(guān)鍵因素。《意見》借鑒上海經(jīng)驗，對低效樓宇再開發(fā)，明確可以由多個主體聯(lián)合或共同設(shè)立項目公司作為新的用地主體進行開發(fā)改造。

高校、科研院所在符合相關(guān)規(guī)劃及要求的前提下，可繼續(xù)保持土地原用途和權(quán)利類型不變，利用現(xiàn)有存量劃撥建設(shè)用地建設(shè)產(chǎn)學研結(jié)合中試基地、共性技術(shù)研發(fā)平臺、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心，在老城區(qū)打造“硅巷”。

城市“退二進三”，利用現(xiàn)有房屋和土地興辦文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老、工業(yè)旅游、眾創(chuàng)空間、生產(chǎn)性服務業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新業(yè)態(tài)的再開發(fā)項目，相關(guān)政策有很多不明確的地方。《意見》明確，原有用地改變用途，興辦國家鼓勵的新業(yè)態(tài)再開發(fā)項目，自登記備案之日起的5年過渡期內(nèi)可免收土地年租金。

——允許同一土地兩種用途，引導土地復合開發(fā)利用

隨著新產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，土地利用的方式也不斷出現(xiàn)新形態(tài)，越來越多的企業(yè)需要在同一地塊內(nèi)同時容納辦公、生產(chǎn)、科研等用途。《意見》明確，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的前提下，允許同一宗地兼容兩種及以上用途，整體出讓。這有助于推動單一功能的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型。

——允許低效用地建設(shè)租賃住房，方便園區(qū)企業(yè)

《意見》采納部分園區(qū)提出的以園區(qū)為單位而不是以企業(yè)為單位配建員工宿舍、以提高土地利用率的意見，提出可以由園區(qū)平臺公司或其控股的項目公司試點利用低效工業(yè)、科研等用地，建設(shè)宿舍性質(zhì)的租賃住房，不改變原用地性質(zhì);低效用地通過協(xié)議出讓方式再開發(fā)為商業(yè)服務項目的，在滿足區(qū)位、交通、配套等條件的前提下，允許根據(jù)規(guī)劃要求配建不超過30%的酒店式公寓，所建房屋及對應土地按商業(yè)性質(zhì)管理。

對難以開發(fā)利用的邊角地、插花地、夾心地，可通過統(tǒng)一規(guī)劃方式整體改造開發(fā)，優(yōu)化用地布局。

——引入倒逼機制，促進工業(yè)轉(zhuǎn)型升級

按照我市有關(guān)規(guī)定，工業(yè)企業(yè)分為A類(優(yōu)先發(fā)展類)、B類(鼓勵提升類)、C類(監(jiān)管調(diào)控類)、C-類(警示類)、D類(落后整治類)，并按類實施差別化政策。《意見》規(guī)定，對評價為C類、D類的企業(yè)以及列入城鎮(zhèn)低效用地數(shù)據(jù)庫3年以上未進行再開發(fā)的企業(yè)，不予安排新增供地。

——簡化和下放審批權(quán)限，加快項目推進速度

針對低效土地再利用審批程序繁瑣、項目實施須經(jīng)市政府批準的問題，《意見》將審批權(quán)限下放至區(qū)政府，簡化了手續(xù)。其中原國有土地使用權(quán)人在原地塊自主進行改造開發(fā)的，不需要再編制實施方案，有利于項目的快速推進。

本報記者 查金忠 吳明亮

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