近來，南京將“在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區探索設立特別合作區”的消息引發廣泛關注。觀潮君注意到，這一消息來自1月25日《新華日報》頭版文章《爭先進位，南京提升城市首位度》。

文末說，“南京市發改委相關負責人介紹，南京將積極爭取南京都市圈納入國家布局，實打實推進寧鎮揚同城化，在區域發展中發揮龍頭帶動作用。今年將加強寧句先導區綜合交通網絡銜接，推動區域高速公路差別化收費，在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區探索設立特別合作區，拓展城市發展新空間。”

“在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區探索設立特別合作區，拓展城市發展新空間。”短短30余字，意味深長。這不僅被視為南京向東部發展的重要信號，也是加快推進寧鎮揚一體化發展的重要舉措。那么，到底什么是“特別合作區”?南京在句容、溧陽、儀征等毗鄰地區設立“特別合作區”意味著什么?釋放了什么信號?

全國首個特別合作區：深汕特別合作區

這個相對陌生的詞匯，其實并不是個新事物。早在2011年，廣東省委、省政府在汕尾海豐圈定468.3平方公里的土地，設立深汕特別合作區。

深汕特別合作區距離深圳市中心約100公里，離深圳地界60公里。其前身為2008年成立的深圳(汕尾)產業轉移園，到2011年擴容升格為深汕特別合作區。合作區規劃范圍包括汕尾市海豐縣鵝埠、小漠、鲘門和赤石四鎮，合作期限為30年，至2040年止。

從設立初衷來說，這是個謀求雙贏的策略。深圳，是一座從“超小地盤”上生長出的“超大城市”。它很“小”：陸地面積不足2000平方公里，在廣東省內排名倒數第三，不到廣州、上海的1/3，不到北京的1/8;它又很“大”：2017年深圳GDP高達2.23萬億元，超過廣州追平香港，實際管理人口超過2000萬人……空間資源短缺，是深圳歷經40年飛速發展的“不可承受之痛”，向外擴張是必然之路。相較之下，汕尾是GDP排名廣東倒數的欠發達地區，在地價、勞動成本等方面有相對優勢，在承接深圳產業轉移中有著巨大吸引力。而且，汕尾本就是深圳對口幫扶的對象，設立合作區不僅有助于深圳突破空間資源短缺的限制，也能幫汕尾加快發展。

可以說，特別合作區是廣東省的首創，是以先富帶動后富解決個別市發展滯后下來的問題而設立的特殊的地方合作區域。其最初的實質，就是我們相對熟悉的“飛地經濟”。所謂“飛地經濟”，就是兩個相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破行政區劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發，實現資源互補和經濟協調發展的區域經濟合作模式。深汕特別合作區，是以“飛地經濟”帶動區域協調發展的改革試驗。

特別合作區的“特別”在哪里？

相對其他飛地園區，深汕特別合作區究竟有何“特別”之處?觀潮君以為，其最大的“特別”就在于體制機制的創新，除土地歸屬仍屬汕尾外，GDP統計、戶籍、財政、土地出讓全歸深圳主導，深汕特別合作區成為深圳第“10+1”區。換而言之，深汕特別合作區就是深圳的“外地新區”。

深汕特別合作區成立之初，由廣東省委、省政府派駐機構，委托深圳、汕尾兩市共管共建，合作區享受地級市管理權限。但是，很長時間以來，深汕特別合作區一直沒有邁出實質性步伐。根本原因就在于“兩地共管”模式導致“誰都不管，誰都管不了”：深圳說，不全是我的責任，這么上心干嘛?汕尾說，這是我的地，怎么干我說了算。

2017年，深汕特別合作區迎來了轉機。中共廣東省委、廣東省人民政府批復《深汕特別合作區體制機制調整方案》，決定將合作區黨工委、管委會調整為深圳市委、市政府派出機構。2018年12月16日，深汕特別合作區揭牌，合作區由此進入“深圳的全面主導期”。

2018年12月27日閉幕的深圳市六屆人大常委會第二十九次會議表決通過了《深圳市人民代表大會常務委員會關于批準設立深圳深汕特別合作區人民檢察院的決定》，深圳深汕特別合作區人民檢察院將作為深圳市人民檢察院派出機構，行使縣一級人民檢察院職權。這意味著，在突破行政區劃限制方面，深汕特別合作區又邁開了重要而寶貴的步伐。

可以說，正是從頂層設計上敢于突破條條框框，真正構建起務實管用的體制機制，突破了飛地經濟普遍存在的共建方政府的行政管理協調難、具體運營層面分歧多、經濟發展理念差異大等問題。作為主導城市，深圳主導范圍不僅涉及產業布局，還包括社會管理等多個方面，深汕特別合作區可謂“飛地”模式的升級版。

當然，深汕特別合作區還有其他特點，比如“智能+智慧”加快聚集高端產業，城市規劃體現全域發展要素，公共服務配套有望“彎道超車”，多元快捷交通縮短地理距離，立法護航助推體制機制創新，等等。

句容、溧陽、儀征“特別合作區”值得期待

目前對于南京句容溧陽儀征特別合作區沒有更多的官方資料釋出，但前期已有很多鋪墊：

2018年10月8日，省委、省政府召開江蘇南沿江城際鐵路開工動員會。南沿江城際鐵路開工建設使句容有望進入南京的“半小時”圈，去南京、上海的距離將縮短至30分鐘、90分鐘車程以內。

2018年12月21日，南京第一條跨市域的城際軌道交通線路寧句城際正式開工。未來句容40分鐘可到馬群，60分鐘可達新街口。

1月9日，“加快推進江蘇過江通道建設暨龍潭過江通道開工動員會”在儀征舉行，目前龍潭過江通道已經開工。

縱觀深汕特別合作區的建設歷程，敢為人先、勇于創新，是其鮮明特色。在2017年中央八部委聯合發布的《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》中，也明確提出“充分尊重基層首創精神，創新‘飛地經濟’合作機制，積極探索主體結構、開發建設、運營管理、利益分配等方面的新模式，有條件地創新政策供給，力爭在重點領域和關鍵環節取得突破。”南京在句容、溧陽、儀征設置特別合作區，也應堅持改革創新，敢于突破現有的各種條條框框，在區域聯動、一體化發展中建立新的、有效的體制機制。

當然，體制機制的調整可謂“牽一發而動全身”，必須堅持系統思維、通盤考慮。例如，深汕特別合作區在深圳全面主導后，在GDP統計、土地出讓收入、轉戶籍、公職人員的薪酬體系等方面都有待細化。句容、溧陽、儀征設置特別合作區，也許綜合考量交通、產業、醫療、戶籍等多方面的因素，才能使資源得到有效配置，實現區域的協調發展、加快一體化進程。

從汕尾最為偏遠、最為落后的區域之一，深汕特別區逐步發展成為一個產業初具規模、城市配套持續提升、各項事業迅猛發展的日新月異的全新產業新城和濱海新區。面對這樣的“珠玉在前”，句容、溧陽、儀征特別合作區能不值得期待?

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