11月20日，江蘇省十三屆人大常委會第六次會議舉行分組會議，審議《南京市國家公祭保障條例》。

此前，制定該條例曾被視作針對“精日”行為。其實作為首部國家公祭地方立法，立法意圖和立法過程考慮得更深入也更深遠。該法規也將以創紀錄的地方立法速度，和江蘇省迄今首部律師主筆的法律載入歷史。

“精日”行為是立法導火索

身穿舊日本軍服現身上海四行倉庫、南京紫金山抗戰碉堡遺址，個人網絡直播公然調侃侵華日軍南京大屠殺……去年以來，此類被概括為“精日”行為、引發各界強烈憤慨和輿論嘩然的惡劣事件連續發生。

尷尬的是，有關部門處理相關責任人，通常只能援引《治安處罰法》等。今年全國兩會期間，江蘇代表團多位全國人大代表聯名提交議案，呼吁從立法層面嚴懲“精日”行徑。議案牽頭人、南京市人大常委會主任龍翔其時還表示，該市人大常委會將結合南京實際，適時制定相關地方性法規。

“‘精日’行為是立法的導火索。”南京市人大法制委員會主任委員姚正陸說，但修改立法計劃有更深層次考慮。今年4月，全國人大法工委在江蘇調研《英烈保護法》時，提出地方進行立法的動議。江蘇省市人大經過慎重考慮，5月正式啟動立法。姚正陸說，各有關單位都感到，如果歷史虛無主義盛行，會不斷侵蝕社會主義核心價值觀，需要以立法形式予以遏制和反擊。

同時，南京市有關各方感到，公祭進入第5個年頭，有必要把許多行政行為以法律形式固化下來，解決公祭場所管理、叢葬地保護等面臨問題;把默哀1分鐘等因年年公祭而有所淡化的儀式以法律條文固化，“法律支撐下的儀式感，有利于更好涵養愛國主義情懷”。姚正陸說。

此次地方立法將在侵華日軍南京大屠殺遇難同胞紀念館周邊劃定一定范圍的管理區嚴格管理，強調國家公祭場所管理區及周邊建設項目應當與國家公祭場所莊嚴、肅穆、清靜的環境和氛圍相適應。

“比如，紀念館一墻之隔有家奶茶店名為‘大開殺戒’，這無論如何是不合適的。但工商部門在立法調研座談時坦言，由于于法無據，只能勸其搬離。”省人大代表、立法課題組副組長孫勇說，紀念館周邊還有大賣場，館中舉行紀念活動時卻聞促銷聲，極不嚴肅，有必要劃定區域，建立綜合執法管理體制予以嚴管。

上述規定突破了只保障公祭當日的范疇。條例對政府及相關部門的工作職責，舉行悼念活動和參觀國家公祭設施的行為規范，國家公祭主題的宣傳教育等都有具體規定，特別針對一些傷害民族感情和民族尊嚴的惡劣行徑，劃定了“紅線”，明確了法律責任。“將實現‘從一館到一城’‘從一天到一年’的長效管理機制，就愛國主義做出一些法律上的評價標準，回應了南京人民共同的情感需求。”姚正陸說。

選擇律師主筆有深意

這部條例不到半年就高質量起草完畢，創了地方立法速度紀錄。值得一提的是，它也是江蘇省內首部人大委托律師團主筆的法規。

這個選擇既出乎意料，又有充分理由。姚正陸說，南京法律界如玄武區法院、公證部門、律師界一直積極參與維護“侵華日軍南京大屠殺”的歷史定論和法律定論，其中律師的貢獻獨特而重要。

去年，維護南京大屠殺歷史真相律師大聯盟成立，致力于侵華日軍南京大屠殺幸存者權益保護、南京大屠殺法律問題研究及推動民間訴訟等，此次條例起草主筆劉偉律師就是聯盟成員。另外，南京律師談臻曾代理大屠殺幸存者夏淑琴名譽侵權案，并數次赴日應訴。經他和律師團9年不懈努力，取得5場訴訟的完勝，維護了大屠殺幸存者的尊嚴和權益。

姚正陸表示，起草律師團隊的情懷、使命感和專業素質，是獲得省市人大信任的重要原因。最終立法效果也證明，他們值得信賴。

作為四屆省人大代表，江蘇三法律師事務所主任孫勇曾以法律顧問身份參與過不少地方立法，但從無到有參與牽頭起草一部法律還是頭一次。他將其視為一個法律人的榮耀，也是一個南京人的責任。

時間雖緊，立法課題組仍完成了南京首次立法前調研。調研覆蓋南京11個區各類人群共2200人，報告指出，78.1%的市民贊同立法。“還有一小部分人完全對國家公祭不知道，這就更有必要搞地方立法了。”孫勇說，南京市民無疑應普遍知曉，否則就要加強宣傳。

條例專設“宣傳教育”一章，這是地方首次把對抗戰史的宣傳教育列入法條。南京大屠殺史與國際和平研究院副研究員胡卓然說，此前國內僅有《重慶市抗日戰爭遺址保護利用辦法》一部政府規章，提及利用抗戰遺址進行抗戰史宣傳教育。“南京此次立法不僅法律位階更高，也更詳細，提出了具體的可操作的要求。”

南京市人大常委會在向本次省人大常委會會議提交的說明中稱，構建全面、完整的國家公祭宣傳教育體系，弘揚愛國主義精神，有助于反擊否定侵華日軍南京大屠殺史實的言行，體現國家對普通民眾生命和人權的尊重;有助于喚醒人們對和平的向往和堅守，不忘國恥，銘記歷史，實現民族記憶的世代傳承。

立法之外，更多建議

立法時間雖短，質量卻高。中宣部、全國人大、省人大均對此次立法給予高度評價。本次省人大常委會會議分組審議，與會者也一致點贊。

如果條例通過，再過不到一個月的第5個國家公祭日，該條例就將施行。“北京西路瞭望”(微信號：xhrbbjxllw)了解到，南京市及各區人大常委會立法過程中先后召開76場座談會，許多專家學者提出了下一步建議。

一種觀點認為，懲處“精日”等行為還需更多頂層設計。《南京市國家公祭保障條例》雖然對傷害民族感情和民族尊嚴的惡劣行為劃定了“法律紅線”，《英雄烈士保護法》也把侮辱誹謗英烈、美化侵略戰爭和侵略行為等作為禁止性行為，但處罰手段有限，力度亦難懲前毖后，應盡快推動在國家層面立法，如在刑法中增加相關罪名，以提高震懾力，體現社會主義核心價值觀入法入規要求。

亦有人提出，國家公祭日是為悼念侵華日軍南京大屠殺死難者和所有在日本帝國主義侵華戰爭期間慘遭日本侵略者殺戮的死難者，國家行為應得到全社會一體重視。然而，以往公祭日前后，南京當地報紙刊頭均換為黑色以示哀悼，其他地方的報紙就未能全都做到。另外，《南京市國家公祭保障條例》將抓好南京大屠殺史實宣傳教育、特別以南京青少年為重點的教育以法律形式固化并強制執行，但民族沉痛記憶的傳承是全社會的責任，全國范圍內都應有所舉措。